新匍京官方所有网址下载|首页

||||
冯宏良 贾丹丹:中国共产党党内巡视制度化建设的百年历程、经验与启示

  勇于自我革命和自我监督是中国共产党百年奋斗史的主线之一。巡视制度作为党内监督的重要制度创新,对于持续推进党的先进性、纯洁性和执政能力建设,不断实现党的自我净化、自我完善、自我革新和自我提高发挥了重要作用。党的十八大以来,巡视监督在震慑贪腐、强化监督执纪上发挥了“利剑”作用,推动全面从严治党不断走向深入。在中国共产党成立百年的特殊历史节点,系统梳理和深刻总结党内巡视制度百年发展历程、经验与现实启示,对于完善新时代党和国家监督体系,具有重要现实意义。

一、中国共产党党内巡视制度化建设的百年历程

  中国共产党自成立以来,始终高度重视党内监督制度化建设。巡视制度是党内监督的重要制度探索,因应历史发展不同时期党所面临的新形势和新任务,党内巡视制度也在不断演变和发展。在建党百年的沿袭赓续中,党内巡视制度经历了初步建立、曲折发展、恢复与重构以及深化与系统构建四个时期,彰显出与时俱进的实践特色。

(一)新民主主义革命时期党内巡视制度的初步建立

  党内巡视制度发轫于新民主主义革命时期,其最初形态是特派员制度。建党之初,一方面党员数量少与地方党组织尚不健全;另一方面,需要尽快组织工农运动以实现反帝反封建的民主革命纲领。考虑到这两种情况,特派员制度应时而生。1922年中国共产党第二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》首次提及中央特派员制度。值得注意的是,在此次会议通过的《关于议会行动的决案》中指出“省会,市会,县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会的监督和指挥”,可见,特派员制度在设立之初,特派员即承担监督之责,是党内巡视制度的原初形态。此后,从“中央特派员”到“特派巡行员”“特派巡行的指导员”以及“巡行组织员”,成为巡视员诞生的过渡形态。

  党内巡视制度的最终确立与特殊的国内环境密切相关。1927年国民党反动派叛变革命,开始对共产党展开疯狂屠杀,党组织力量遭到极大破坏。在此背景下,中国共产党深刻反思国共合作时期的失误,开始着力建设坚强的党组织。这一时期党积极增加工农力量在党的指导干部中的比重,为此,需要在各级党部建立“巡视指导制度”。这是党的文献中第一次将“巡视”与“制度”联系起来,“巡视”逐渐取代了过去党内存在的“巡行”和“特派员制度”,党内巡视逐步发展为一种独立的制度形态。1927年11月中共中央发出的《中央通告第十六号》将“巡视制度自中央至地方的实行”概括为党的任务之一。这是“巡视制度”概念在党的文献中首次完整表述,标志着党内巡视制度化建设的正式启动。

  为推动党内巡视走上制度化、规范化之路,党中央在各地方党组织实践探索的基础上,逐渐细化党内巡视的相关规范。1928年中共中央发布了《中央通告第五号——巡视条例》,这是党的历史上第一部关于巡视工作的专门条例,首次对巡视员的个人素质、任务、职权、工作方法、信息反馈渠道和巡视领导机关等重要内容做了制度化规定。但是作为党内首个巡视工作条例,其内容并没有进行板块划分,而是散见全文,折射出建党之初巡视制度的探索性质。随着巡视实践的不断发展,1931年中共中央发布了《中央巡视条例》,在原条例基础上,将内容划分为“巡视员的条件”“巡视员的基本任务”“巡视员的工作方法”“巡视员的职权,教育与纪律”“附则”等五个板块,对巡视工作做了更加清晰和系统规划,标志着党内巡视制度化建设在实践中不断走向深入。巡视条例也成为新民主主义革命时期巡视工作的行为规范和基本遵循。此后,党内巡视制度在延安整风和解放区的土地改革中发挥了重要作用,1942年《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》要求“派员下乡分途巡视各地实行的程度,加以周密的调查研究,全般的总结各地经验,发扬正确实行的例子,批评官僚主义的例子”。这为新中国成立后巡视制度的进一步完善提供了宝贵的实践经验。

(二)社会主义革命与建设时期党内巡视制度的曲折发展

  新中国成立后,中国共产党的地位和任务发生了根本性变化,党内巡视制度已经不仅具有党的建设意义,而且具有巩固政权、建立社会主义制度和推动现代化发展的国家建设意义。建国初期,为了解决部分党员中滋长的个人主义、享乐主义和官僚主义作风,中共中央相继在全党及全国开展整风运动以及“三反”“五反”运动。在此过程中,巡视制度受到党中央重视并发挥了重要作用。1952年3月各级法院、检察院等机关单位应政务院的要求率先实行了巡视检查制度。4月政务院设立中央巡视检查委员会,下设巡视员,具体开展“三反”运动巡视。巡视从中央逐渐扩展至各地党组织,形成了从中央至农村的巡视制度体系。这一时期党内巡视制度的设立是在各地党组织因地制宜的情况下开展的,功能侧重点各不相同,并不具有全国一致性。

  “高饶”事件后,中央进一步认识到加强党内监督的必要性。因而,1955年3月党的全国代表会议上,决定成立党的中央和地方各级监察委员会,代替纪律检查委员会,并增加了党内专门监督机构的任务,扩大了其权力。中央和地方监察委员会成立后,巡视成为各级监委开展工作的重要形式。1957年《监察部党组关于第六次全国监察工作会议的报告》中要求各级监察机关领导干部继续贯彻深入基层定期巡视的制度,并规定了巡视任务以及具体工作方法,“在巡视工作时要切实地帮助下级解决一些困难和问题,认真地作些典型的调查,研究上级监察机关下达的指示和规定的任务是否正确和切合实际,总结经验教训”。

  建国之初党内巡视制度不仅继承了过去革命时期的成功经验,而且根据党的地位和任务的变化,创造性地将巡视制度应用于恢复国民经济以及发展社会生产。新中国成立初期,国家百废待兴,为加快国民经济的恢复与发展,党中央充分发挥巡视制度的灵活性、机动性以及中央指导下的权威性等特点,开展各个行业的监督巡查。仅1951年至1952年两年时间内,在人民监察机关的领导下就“协同有关机关对土地改革、镇压反革命等运动和健全财经制度、工矿企业管理、基本建设、安全卫生、防旱防汛、民主建政等工作进行了四百零八次巡视和检查”。巡视制度成为推动国家发展的重要手段并获得了良好的效果。

  整体来看,这一时期的党内巡视制度是在曲折中发展的,这主要表现在:有关巡视制度的党内法规未得到更新延续,缺乏专门的巡视人员,巡视功能繁杂且主要发挥辅助作用。尤其是“文革”期间,法制遭到严重破坏,中央监察委员会被撤销,党内巡视制度的发展也因此被搁置。

(三)改革开放新时期党内巡视制度的恢复与重构

  改革开放以来,基于对党的领导体制弊端的深刻反思,同时为了有效应对国内外形势的深刻变化,中央开始推动党内巡视制度的恢复与重构。

  巡视制度的恢复始于改革开放后的整党。1983年党的十二届二中全会要求县级以上党委派出联络员或巡视员参与整党,要求其“了解情况,掌握动向,听取各方面意见,及时向当地党组织和上级党委反映情况,提出建议”。这是改革开放以来在党的文件中首次提及“巡视员”,并明确了“巡视员”在整党运动中的功能定位。可见,在改革开放之初,虽然巡视制度尚未完全恢复,但党内巡视功能已经体现于整党过程之中,这显然是巡视制度恢复的有益尝试和探索,标志着巡视制度的重启。

  党内巡视制度的恢复是在国内外环境发生深刻变化的背景下形成的。上个世纪末,党中央不仅需要面对国内经济体制转型的重大考验,而且要面对国际共产主义运动的巨大挫折。基于此,党中央开始自上而下的恢复与重构党内巡视制度。1990年党的十三届六中全会提出根据各地的需要,中央和省、自治区、直辖市可以派出巡视工作小组。“巡视工作小组”作为党内巡视制度的一种具体实践形态,创新和发展了党内巡视制度的运行机制和实践形式,对于解决党内存在的问题、密切党群关系具有重要意义。1991年中纪委第九次全体会议正式提出建立巡视制度,标志着改革开放之后党内巡视制度进入系统性恢复的新阶段。1996年中纪委第六次全会上,巡视制度作为党内监督的五项制度之一被正式提出,成为专职党内监督的重要制度。2001年十五届六中全会提出“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度”,并强调巡视监督的重点是对领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况进行监督检查,党内巡视制度逐渐得到全面确立。

  随着党内巡视制度的逐渐恢复与实践经验的总结,党内巡视制度逐渐走上制度化、规范化和科学化的发展之路。2007年党的十七大通过修订后的《中国共产党章程》明确要求党中央和省、自治区、直辖市委员会对所管辖的地区、单位实行巡视监督,标志着党内巡视制度得到了党内根本大法的正式确认。2009年中央正式颁布了建国后第一部巡视工作条例《中国共产党巡视工作条例(试行)》。该条例从指导思想、基本原则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等方面对巡视工作进行了系统规范,开启了党内巡视的制度化和规范化建设新征程。改革开放以来党内巡视制度不仅实现了恢复与重建,而且在实践中推动了党内巡视制度的创新与发展。巡视制度作为党内监督的专门制度,提升了党内监督的实效并体现了鲜明的时代特点。

(四)新时代党内巡视制度的深化与系统构建

  党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央立足于实现“两个一百年”奋斗目标,以非凡的政治勇气,大力推进党的建设新的伟大工程,不断完善党内监督制度,党内巡视制度迎来了深化与系统构建的新阶段。

  全面加强巡视制度的战略定位。党的十八大以来,中央高度重视巡视制度建设。十八大报告中提出“更好发挥巡视制度监督作用”,2013年4月中央政治局常委会开会研究部署巡视工作,这在党的历史上尚属首次,显现出巡视制度在党建工作布局中的特殊重要性。2014年6月习近平在听取中央巡视工作领导小组首轮巡视情况汇报时从战略高度定位巡视制度,指出“巡视作为党内监督的战略性制度安排,不是权宜之计,要用好巡视这把反腐‘利剑’”。截至2016年底,习近平总书记听取巡视工作情况汇报达十几次之多,全面加强巡视制度建设,高度重视巡视工作在加强党内监督方面的功能作用。

  持续深化巡视监督体系建设。一方面,深化巡视制度的实践机制创新。党的十八大以来,巡视实践深入发展,取得明显成效,实现了多种巡视方式相结合的路径创新,建立巡视组长库、一次一授权的巡视主体创新、巡视对象全覆盖的巡视客体创新以及巡视任务全面性的巡视内容创新,等等;另一方面,推动实现巡视工作体系的系统构建。党中央坚持在实践中总结深化,将巡视过程中好的做法通过党内法规的形式固定下来。2015年中央根据实践变化修订完善《中国共产党巡视工作条例》,随着党中央对巡视制度认识的进一步深化,为贯彻落实党的十八届六中全会精神,深化政治巡视,进一步发挥巡视监督全面从严治党利剑作用,2017年中共中央再次修订完善了《中国共产党巡视工作条例》。巡视工作条例随着实践的深入不断完善并颁布实施,标志着系统完备的巡视制度已经成为全面从严治党的重要制度载体,巡视制度作为党内监督的战略性制度安排已经趋于成熟,巡视监督制度体系已经基本形成。

  建立巡视制度成果转化机制,形成“发现问题——解决问题——形成震慑”的良性互动机制,强化巡视制度的目标导向和价值旨归。党的十八大以来,巡视组冲在“打虎”“猎狐”“拍蝇”的第一线,掌握了大量违纪违法问题线索。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出:“中央纪委立案审查的中管干部中,一半以上是根据巡视移交的问题线索查处的。”推动巡视制度优势向监督效能转化是党中央面临的重大课题,在党中央统一部署下,不断强化党风廉政建设主体责任,建立巡视成果反馈机制,明确责任,限期整改,形成震慑,巡视利剑作用成效显著。

二、建党百年党内巡视制度化建设的历史经验

  建党百年来,中国共产党立足于世情、国情、党情的变化,不断强化巡视制度在党内监督中的战略地位,为推进全面从严治党提供了重要制度保障,积累了宝贵历史经验。

(一)强化巡视监督体系的顶层设计

  健全党和国家监督体系是一项复杂的系统工程,零敲碎打、修修补补都是不行的,必须加强顶层设计,进行全面系统的设计谋划。巡视监督的顶层设计是指在党中央的领导下对巡视制度在体制、机制等方面进行全方位构建与革新,具有整体性、根本性、全面性和系统性特征。建党百年来,中央不断强化巡视监督体系的顶层设计,通过制度性构建清除巡视工作体制机制障碍,持续推动巡视监督发挥出巨大威力。

  革命战争时期,党就十分重视巡视监督的顶层设计,为此进行了大量有益尝试和艰辛探索,最突出的表现即是党中央相继发布两部巡视条例,为巡视工作进行顶层设计。1928年,中央发布《中央通告第五号——巡视条例》,该条例第一条开宗明义提出并回答了“为什么要巡视?”这一核心问题,这是战争年代党内巡视最初的顶层设计,明确了巡视工作的功能定位。1931年通过《中央巡视条例》对开展巡视工作进行更加具体的制度安排,巡视制度的顶层设计更加完备。两部巡视条例成为新民主主义革命时期巡视工作的根本指导规范。

  中华人民共和国成立后,巡视制度在曲折中发展,改革开放以后,党内巡视制度不仅逐渐得以全面恢复,而且自20世纪90年代以来不断强化巡视制度的顶层设计。2009年中共中央颁布建国后第一部《中国共产党巡视工作条例(试行)》。此后,根据巡视实践发展的进一步深化,中央纪委、中央组织部和中央巡视工作领导小组先后研究制定了一系列法规文件和相关配套制度,完成了对巡视工作顶层设计的再部署。

  党的十八大以来,习近平总书记强调“做好监督体系顶层设计”,党中央从全局的角度看待巡视监督问题,不断突出巡视监督的整体性,实现巡视工作全国一盘棋,使巡视制度更好地发挥党内监督利剑作用。一方面,先后发布关于巡视工作的多部规划方案以及法规条例,以党内法规的形式推动巡视制度的常态化,使巡视工作更加规范和透明;另一方面,从构建党和国家监督体系的高度统筹谋划巡视监督制度,实现了对巡视主体、巡视对象、巡视方法、巡视领导体制以及巡视内容的全方位创新,巡视制度的顶层设计日臻成熟,巡视工作的整体性更加突出,巡视制度焕发出全新活力。

(二)建立健全巡视工作体制机制

  通过制度构建才能实现监督的规范性与稳定性,这是基于党和国家历史上正反两方面的经验教训得出的基本结论,同时也是完善巡视工作的基本遵循和重要经验。巡视制度作为党和国家监督体系的一项战略性制度安排,具有全局性和长期性,只有建立健全巡视工作的体制机制,才能确保党内巡视监督的有效性。

  高度重视制度构建,以制度化促规范化。中国共产党成立之初就高度重视党内巡视监督的制度构建,但囿于战争年代的复杂环境,中央虽为此进行了艰辛探索,但取得的成果有限。新中国建立之后很长时期,党较为重视群众监督,党内巡视监督的功能一度被弱化。改革开放之后,中央总结教训,深刻认识到制度建设的重要作用,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。在这一思想指导下,党内巡视制度化建设受到高度重视,巡视工作逐渐走上一条以制度化促规范化之路。

  不断修订完善与巡视有关的纪律规范,切实发挥制度管全局、促长远、利根本的功效。民主革命时期,党中央颁布实施两部巡视条例,对党内巡视制度化建设进行了初步探索。改革开放以后,通过对试点巡视的经验总结、修订党内法规,为巡视工作的有效运行提供新的制度规范。新时代中央进一步修订完善与巡视有关的党内法规,党内巡视制度化建设进入快速发展并日益成熟的崭新阶段。党内监督的法规体系不断完善,使党内巡视工作有章可循,党内巡视制度化建设更加趋于成熟和完备。

  完善巡视制度长效发展的体制机制。建党百年来,中央重视通过完善体制机制以推动巡视制度发挥长效作用。改革开放以后特别是党的十八大以来,党中央不断强化党内巡视制度长效发展的体制机制建设,巡视人员、巡视对象、巡视范围、巡视方法、组织机构逐渐实现制度化。与此同时,中央相继推出关于巡视人员的任务、职权、纪律以及巡视工作的运行、编制、经费安排等配套制度,不断增强巡视制度的权威性和独立性,为增强党内监督实效、推动巡视制度长效发展提供了体制机制保障。

(三)创新巡视功能定位和工作方式

  因应党的建设环境的深刻变化,面对不同阶段出现的新情况新问题,不断创新巡视功能定位和工作方式,这是党内巡视制度与时俱进、不断发展完善的重要经验。新时代的党内巡视实践也证明,创新巡视功能定位和方式方法,有助于形成反腐败高压态势,实现反腐败压倒性胜利,为进一步完善巡视制度指明了发展方向。

  创新巡视功能定位,实现巡视功能从广度向深度的转化。革命战争时期,巡视的功能繁杂,既履行监督职责,同时担负“上传下达”“选拔干部”等职能。此外,巡视制度在延安整风、土地革命中也发挥了重要作用。可见,巡视制度在建立之初并非专责党内监督,而是根据具体情况,不断改进完善其职责。改革开放后,巡视的功能定位逐渐实现了聚焦与集中。1998年中纪委第二次全体会议强调各省、自治区、直辖市纪委要“发挥巡视制度对领导干部的监督作用”,党内监督成为巡视工作的主要职责。党的十八大以来,巡视内容的“中心”是“党风廉政建设和反腐败斗争”。巡视内容主要指向“政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律”等六个方面。强化了巡视的党内监督功能作用。

  创新巡视工作方式。革命时期党就十分重视巡视工作方式的创新,1931年通过的《中央巡视条例》对巡视员的工作方法进行总结概括并提出新的要求,共达17条之多,包括巡视工作的前期准备、避免工作上“走马观花”、深入实际与各地群众交流、阅读当地公开出版物、举办巡视员的“短期训练班”等内容。改革开放之后,巡视工作方法日益丰富,特别是党的十八大以来,党中央对巡视制度给予了前所未有的高度重视,巡视利剑作用凸显,在实践中探索出一套行之有效的巡视方法,实现了巡视制度工作方式的创新升级。

(四)坚持党内巡视的制度建构与思想引领相统一

  坚持思想建党、理论强党和制度治党相统一是我们党加强自身建设的一条重要历史经验。从建党百年历程来看,党内监督既需要制度建构意义上的外在“刚性约束”,也需要思想引领意义上的内在“柔性约束”,刚柔并济才能实现党内巡视监督功效的最大化。

  在推进党内巡视制度化建设的同时加强思想引领,这在建党之初巡视工作中就初见端倪。1927年11月,面对军事上的节节败退,党中央要求实行巡视制度以“造成真正布尔塞维克的党”,将党内巡视的制度构建与增强党的性质联系在一起,为巡视制度的发展注入了思想引领的基因。此后,在同党内的错误倾向进行斗争的过程中,巡视制度也发挥了重要作用,1931年通过的《中央巡视条例》强调指出,巡视工作开展过程中要检查发现各地的机会主义和两面派,与“立三路线”“脱离群众的官僚主义”“反倾向斗争的自由主义”作斗争,通过这些努力,党内巡视在制度发展的同时助力党内思想的高度统一,为党的发展壮大奠定了思想基础。

  思想建党与制度治党是党的建设的永恒课题。建党百年来中央始终高度重视思想引领与制度建构的良性互动,为党的自我革命营造了良好的政治生态。改革开放以来,面对“四大考验”和“四大危险”,思想建设与制度构建被注入新的时代内涵。1980年邓小平提出了通过制度建构与思想引领共同解决权力腐败的重要思想,“克服特权现象,要解决思想问题,也要解决制度问题”。这一重要思想在政治实践中被不断深化。新时代党内巡视制度更加凸显和强化思想建党与制度治党相结合的工作导向。2013年11月中央发出通知明确“将作风建设情况纳入巡视工作范围”,在完善党内巡视制度的同时强化巡视的思想引领作用。2017年颁布实施的《中国共产党巡视工作条例》明确将“违反政治纪律和政治规矩,存在违背党的路线方针政策的言行”作为巡视内容的第一条,体现了巡视制度在净化党内政治生态中的重要作用。党的十九届四中全会提出“建立不忘初心、牢记使命的制度”,十九届五中全会再一次聚焦“推动理想信念教育常态化制度化”,积极推动思想建党时代化、常态化、制度化,有效实现了党内监督的刚柔并济,彰显了新时代党内监督的价值内涵。

三、党内巡视制度化建设百年历程的现实启示

  党内巡视制度化建设的百年历程是党不断实现自我革命、自我净化的过程,期间蕴含了深刻的政治智慧和丰富的历史经验,对推动新时代全面从严治党不断深入,进一步完善党和国家监督体系,提供了重要启示。

(一)坚持党的全面领导是完善党和国家监督体系的根本政治保证

  坚持党的领导与加强党内监督一体两面,加强党内监督是为了更好地实现党的领导,同时只有在党的全面领导下,才能保障党内监督的有效开展。党的坚强领导是党和国家监督工作有效运转的根本保障。新时代中央通过强化党的集中统一领导,着眼党和国家监督体系存在的一些不足,不断取得改革新突破。如面对多个监督主体之间权责不明、信息不畅、各级党委对监督执纪工作不重视等问题,党中央立足于监督实践,明确监督执纪的责任归属,显著提升监督效率。党的十八届三中全会明确了党风廉政建设的“两个责任”,即党委负主体责任、纪委负监督责任。同时,中央不断完善配套制度。一方面,逐渐形成“党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系”。通过明晰“权、责、位”倒逼各级党委对监督执纪工作的高度重视,从制度上构建起各级党委统一领导的监督工作机制,促进党内监督的进一步发展。另一方面,积极探索党的中央组织的自我监督,起到率先垂范、带头监督的作用。《中国共产党党内监督条例》把“党的中央组织的监督”专列一章,进一步细化监督规范。党的中央组织积极履行监督职责提高了监督的权威性与有效性。

  从建党百年来的巡视制度变迁可以看出,凡是党中央全面领导坚强有力的时候,巡视制度往往就能更好地发挥利剑作用。如果弱化党的全面领导,党内巡视的制度化建设就会止步不前,党内监督的实效性就会打折扣。因此,必须坚持在党的全面领导下开展自我监督、自我净化,这是完善党和国家监督体系的根本政治保证。

(二)增强党内巡视制度有效性的关键在于实现监督协同

  巡视制度是党和国家监督体系中的重要制度创设,自诞生以来,巡视制度在维护党风党纪、推进反腐倡廉工作中发挥了重要作用,尤其是党的十八大以来,巡视制度作为全面从严治党的重要制度抓手,成为国之利器、党之利器。但是巡视制度并不能独立解决党和国家监督问题,在推进巡视制度不断深入的同时,要注意同党内其它监督制度以及国家监督、社会监督方式协同合作,实现监督方式之间协调互动、紧密配合。

  实现党内监督执纪的制度协同。一方面,巡视制度与纪检监督制度相协同。经过建党百年的制度构建与实践创新,党的各级纪律检查委员会已经发展为党内监督专责机关,是党内监督最重要的制度抓手,承担执纪问责的重要使命。巡视制度作为党内监督的重要组成部分,其与纪检机关的协同配合,不仅有利于巡视工作的开展,而且有利于形成反腐败高压态势。另一方面,系统构建巡视和巡察上下联动格局。巡视和巡察都是党内监督的重要方式,只是巡视工作重在“以上视下”,而巡察主要是关注基层,重点是对“最后一公里”的监督,因此,构建巡视巡察上下联动机制有利于实现监督全覆盖。

  实现党内监督与党外监督相结合。只有实现党内监督与党外监督的深度协同,才能实现监督执纪方式的优势互补,实现信息共享并形成监督合力。为此,一方面要支持人大、政府、监察机关、司法机关、审计机关等国家机关的监督;另一方面要鼓励、支持并保证民主党派履行监督职能,完善沟通和反馈机制。结合党务公开、政务公开等信息公开制度和群众监督、舆论监督等社会监督方式,利用现代化手段,不断拓宽监督渠道。

(三)党内巡视制度的功能指向应以强化政治监督为根本

  建党百年来,政治监督始终是党内巡视的重要制度功能。进入新时代,中央明确巡视是政治巡视而非业务巡视,巡视在本质上是政治监督和政治“体检”,这是新时代党内巡视制度化建设的根本所在,对于有效推进党的先进性、纯洁性和执政能力建设,具有重要现实意义。

  加强政治巡视和政治监督有利于解决领导班子和“关键少数”在贯彻执行党的方针政策和落实中央重大部署方面存在的问题。紧盯领导班子和“关键少数”,聚焦中央决策部署落实的职能责任,这是新时代党内巡视制度化建设的重点所在和创新所在。政治巡视作为政治监督的重要方式,实现了对各级党组织的全覆盖,从根本上解决“上有政策、下有对策”“有令不行、有禁不止”的问题。能够确保党中央决策在各级党组织的执行过程中不变形、不走样,保证各级党员干部在思想上行动上与党中央保持一致,进而维护全党的团结统一。

  加强政治巡视有利于保障党员领导干部坚守政治纪律和政治规矩。政治纪律是党的纪律中“最重要、最根本、最关键的纪律”,是政治底线和政治红线。建党百年来,巡视监督在加强党的纪律建设方面始终发挥着重要作用。中国特色社会主义进入新时代后,“两个维护”作为最根本的政治纪律和政治规矩,成为政治巡视的核心指向。“政治巡视抓住了管党治党的根本性、全局性、方向性问题,找到了破解党内监督难题、维护中央权威和集中统一领导的关键。”一方面,政治巡视着重监督被巡视部门是否贯彻落实“四个意识”和做到“两个维护”;另一方面,以政治巡视为切入点,紧密结合现实中存在的突出问题,形成开展巡视工作的重要突破口,进而实现反腐败标本兼治的效果。加强政治巡视有利于各级党组织严肃党内政治生活,营造风清气正的政治生态。习近平总书记强调:“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。”党的十八大以来,党中央通过深化政治巡视,发挥政治“显微镜”、政治“探照灯”作用,用党规党纪作为标尺,从严肃党内政治生活出发,不断清除侵害党组织肌体的毒瘤和病灶,营造风清气正的政治生态,推动全面从严治党向纵深发展。

(四)完善党内巡视制度的实践要求是以纪法衔接塑造监督权威

  依法治国和依规治党具有内在一致性,将运用法律治国理政与依照党章党纪规范党员行为衔接起来,有利于形成党内监督的持久震慑效应,营造良好的法治监督氛围,加快推动巡视监督效果的转化,增强党和国家监督的权威性。

纪法衔接共同服务于党和国家监督的有效性。党因纪而立,国因法而治,两者构成了中国共产党治国理政的基本方略。党纪和国法是规约党员与公民的制度工具,党纪具有特殊限定性,国法具有普遍适用性,党员领导干部是党纪国法适用范围的交集。本质意义上,党纪国法都是人民意志的反映。因此,两者相辅相成,共同服务于党领导下的治国理政。正如习近平总书记所说:“党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规。”纪法衔接是全面从严治党背景下的重大创新,一方面强调文本修订上的党内法规与国家法律实现相互衔接与接榫互通;另一方面在实际执行中,法律制裁与纪律处分协同发挥作用,两者融合贯通,同向发力,从而增强党和国家监督的有效性。

  纪法衔接有助于筑牢党和国家监督的法治防线。党的纪律规范是我国法治体系建设中的重要组成部分,这是中国社会主义法治体系的特色和优势。党规党纪的权威与宪法法律的权威相互支撑,有利于形成党纪与国法相辅相成、相互促进的格局,进而真正构筑党和国家监督的法治防线。在未来党和国家监督中,要运用法治思维和法治方式加强党和国家监督,依法惩治和依规处理相衔接,加快纪法融合,构筑长效机制,不断增强党内监督的权威性。

  国家监察体制改革体现了纪法衔接的制度创新。国家监察体制改革不仅是一次重大的政治体制改革,也是加快纪法融合的重要制度探索。监察体制改革是对国家公权力监督与党内纪律检查在机构上的整合,对增强党和国家的监督力度,对依规治党和依法治国效果的现实转化具有重大现实意义。纪检监察机关集执纪与执法为一体,在实践层面推动实现了纪法衔接的创新应用,有利于形成反腐败高压态势,推动全面从严治党不断走向深入。

  (作者:冯宏良,天津师范大学新匍京官方所有网址下载|首页学院副院长,教授,博士生导师;贾丹丹,天津师范大学政治与行政学院博士研究生,河北农业大学新匍京官方所有网址下载|首页学院讲师)

  网络编辑:同心

  来源:《社会主义研究》2021年第3期

发布时间:2021-08-05 10:13:00